农村土地制度改革的中国故事：地方政府行为的逻辑

本书回顾总结分析了2015—2018年在全国范围内开展的农村土地制度三项改革的主要内容、进展，并选择若干试点进行对比分析。尝试围绕改革实施、地方行为、制度环境及央地关系等要素，通过构建一个系统的制度分析框架来探讨本轮农村土地制度改革的内在逻辑与规律。主要回答：一是影响农村土地制度改革绩效的制约因素有哪些；二是改革试点中不同地方政府的行为选择逻辑是什么。最后给出农村土地制度改革背后的地方行为逻辑与政策建议，在此基础上提出了农村土地制度改革之道。

唐健，中国地质大学（武汉）教授，博士生导师，国家社科基金重大项目首席专家。从事土地制度政策研究三十年，先后在国家土地管理局经济所、国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心、自然资源部中国国土勘测规划院地政研究中心从事土地政策研究，担任研究中心主任、研究员。主要研究领域为土地制度与政策、土地经济。涉及的领域包括土地利用、耕地保护、土地市场、集体建设用地管理、宅基地制度等多个方面。出版学术专著6部，发表论文几十篇。获得多项国土资源部科技奖励。谭荣，浙江大学教授。魏西云，中国国土勘测规划院。

相同的改革背景下，地方政府的行为模式缘何不同？本书聚焦典型试点地区改革过程，探索地方政府行为逻辑规律，从而回答这一问题。本书的学术贡献主要有如下三点：一是构建了“激励机制—制度环境— 政策工具”三层次的分析框架，并将之运用于本轮农村土地三项制度改革的 分析；二是在总结各地土地制度改革实践经验的基础上，揭示了地 方政府在改革中的行为逻辑，旨在通过对央地关系的梳理，识别改革中地方政府积极和消极的行为及其背后的原因；三是土地制度改革的路径选择是国家整体经济社会发展阶段的产物。

第一章　新一轮农村土地改革：深化改革破壁而出 1
一、土地制度与经济社会发展 1
（一）改革开放以来的发展成就 2
（二）中国土地制度对社会经济发展的支撑 4
（三）不平衡的农村土地制度与城市土地制度 6
二、农村土地制度的发展历程 8
（一）中华人民共和国成立初期（1949—1952年）：农村土地
　　　个人所有制 8
（二）计划经济时代（1953—1977年）：集体土地所有制下的
　　　集体经营 9
（三）经济转轨时期（1978—2012年）：集体土地所有制下的
　　　家庭经营 11
（四）深化改革时期（2013年至今）：集体土地所有制下的
　　　多方经营 13
三、全面深化改革以来的农村土地制度改革 16
（一）新一轮农村土地制度改革的背景 16
（二）破壁而出的新一轮农村土地制度改革 20
（三）新一轮农村土地制度改革的内容与特征 23
（四）新一轮农村土地制度改革地方实践的多样化 26
四、地方政府行为与农村土地制度改革的共性与特性 31
（一）地方改革实践的时空差异性客观存在 31
（二）地方改革实践差异背后的政府行为 33
（三）地方政府行为背后的体制机制 34
五、本书研究问题的提出 36
六、本书的结构 38
第二章　农村土地三项制度改革的历史与脉络 42
一、农村集体经营性建设用地管理制度的历史演变 43
（一）1949—1956年：市场主导的城乡平等建设用地流转 44
（二）1957—1985年：城乡二元建设用地管理体制初步建立 44
（三）1986—2004年：地方自发流转与中央制度约束间的
　　　矛盾 45
（四）2005—2008年：中央授权下的地方流转探索 47
（五）2009年至今：城乡统一建设用地市场的建立 48
二、农村宅基地管理制度的历史演变 50
（一）1949—1956年：中央主导的无偿分配与自由流转 51
（二）1957—1978年：政府代替市场配置宅基地资源 51
（三）1979—2013年：政府严格管控与市场化配置萌芽 52
（四）2014年至今：中央鼓励地方探索市场配置宅基地资源 53
三、农村征地制度的历史演变 54
（一）1950—1958年：中央主导的城乡公平征地模式 55
（二）1959—1985年：农村支持城市的征地模式 56
（三）1986—1998年：中央规范管理地方政府征地行为 57
（四）1999—2015年：中央严格管控与市场机制萌芽 58
（五）2016年至今：市场主导的城乡公平征地制度 59
四、农村土地制度改革的历史特征和内在逻辑 60
（一）农村土地制度改革的历史特征 60
（二）农村土地制度演变的内在逻辑 62
第三章　激励机制—制度环境—政策工具：一个分析框架 64
一、农村土地制度改革：全国一盘棋与地方分异化策略 64
二、农村土地制度改革的分析框架 66
（一）激励机制 67
（二）制度环境 70
（三）政策工具 74
三、分析框架小结 76
第四章　集体经营性建设用地入市：赋权农民的分异目标 78
一、集体经营性建设用地入市制度改革：“闲地”向“活钱”的转变 79
二、浙江德清集体经营性建设用地入市制度改革：明修栈道，
　　　暗度陈仓 83
（一）改革的主要制度设计 83
（二）改革的典型案例 88
（三）改革的主要特征和绩效评价 91
三、福建晋江集体经营性建设用地入市制度改革：雷声大雨点小 94
（一）改革的主要制度设计 96
（二）改革的典型案例 97
（三）改革的主要特征和绩效评价 98
四、广西北流集体经营性建设用地入市制度改革：闷声发大财 100
（一）改革的主要制度设计 100
（二）改革的典型案例 103
（三）改革的主要特征和绩效评价 106
五、集体经营性建设用地入市制度改革下地方选择与解释 109
（一）地方试点开展入市制度改革差异性表现 109
（二）现有激励机制和制度环境下地方政府的行为目标 111
（三）为什么会出现空间上的策略分异？ 112
（四）现有体制机制是阻碍还是推进了改革？ 118
六、集体经营性建设用地入市制度改革的经验与启示 120
（一）研究结论 121
（二）政策启示 123
第五章　宅基地制度改革：市场条件决定创新空间 125
一、农村宅基地制度改革：向准市场化配置看齐 125
二、浙江义乌农村宅基地制度改革：“渐进式” 128
（一）主要政策 128
（二）典型案例 130
（三）小结 133
三、江西余江农村宅基地制度改革：“减法式” 135
（一）主要政策 135
（二）典型案例 137
（三）小结 139
四、贵州湄潭农村宅基地制度改革：“标准化” 140
（一）主要政策 140
（二）典型案例 142
（三）小结 145
五、宅基地制度改革的地方选择及其逻辑 146
（一）地方选择的空间异化逻辑 146
（二）地方选择的时间演化逻辑 150
（三）激励机制与制度环境的基础性影响 153
六、农村宅基地制度改革的经验与启示 156
第六章　征地制度改革：农民真实产权的进与退 160
一、征地制度改革：不断向市场化的征地补偿靠近 160
（一）征地制度改革的背景 160
（二）留用地政策：契合改革逻辑的政策选择 164
二、浙江杭州留用地政策实践：从“自主开发”转向
　　　“统筹开发” 166
（一）留用地政策的主要制度设计与演变 166
（二）留用地政策实施的典型案例 170
（三）留用地政策实施与演变的主要特征 173
三、广东南海留用地政策实践：“放”与“收”的权衡 175
（一）留用地政策的主要制度设计与演变 176
（二）留用地政策实施的典型案例 178
（三）留用地政策实施与演变的主要特征 180
四、内蒙古和林格尔留用地政策实践：非典型地区的尴尬经验 183
（一）留用地政策的主要制度设计 183
（二）留用地政策实施的典型案例 184
（三）留用地政策实施的主要特征 186
五、征地制度改革中地方留用地政策的选择与解释 187
（一）留用地政策选择的时间演化 187
（二）留用地政策选择的空间演化 189
（三）留用地政策时空演化的原因：地方政府的激励机制 191
（四）从留用地到土地制度改革：体制机制的影响 193
六、征地制度改革背景下留用地政策的启示 195
（一）留用地政策实施的改革经验 196
（二）留用地政策演进的政策启示 199
第七章　三项制度统筹改革：“有组织的”市场化改革 202
一、突破壁垒统筹农村土地制度改革 202
（一）统筹农村土地制度改革的由来 203
（二）统筹农村土地制度改革的整体设计 205
（三）统筹农村土地制度改革的地方行为 206
（四）小结 207
二、浙江绍兴统筹农村土地制度改革的实践：闲置农房激活 208
（一）主要制度设计 209
（二）典型案例 210
（三）主要特征及绩效 212
三、四川泸县统筹农村土地制度改革的实践：宅基地
　　共建共享 214
（一）主要制度设计 215
（二）典型案例 215
（三）主要特征及绩效 217
四、上海松江统筹农村土地制度改革的实践：集中安置与
　　平移归并 218
（一）主要制度设计 218
（二）典型案例 219
（三）主要特征及绩效 221
五、地方统筹改革的选择逻辑与分析 222
（一）地方选择的空间异化 222
（二）地方改革的选择逻辑 223
（三）激励机制对地方统筹改革的影响 227
（四）制度环境对地方统筹改革的影响 229
六、统筹农村土地制度改革的经验与启示 231
（一）研究结论 231
（二）政策建议 234
第八章　改革中的地方政府决策：激励和约束下的选择 237
一、央地关系框架下农村土地制度改革的起点 237
（一）当前土地制度的困境：制度红利逐渐消失 238
（二）中央政府对本次改革的要求：深化市场改革与统筹城乡
　　发展 239
（三）地方政府对本次改革试点的态度 240
（四）不同层次下央地政府的制度改革互动 241
二、激励机制层次对地方政府改革行为选择的影响 242
（一）财政的激励对地方政府改革的影响 242
（二）晋升的激励对地方政府改革的影响 244
三、制度环境层次对地方政府改革行为选择的影响 247
（一）地方政府基于改革目标对制度环境变革的推动 247
（二）制度环境对地方政府改革实际行为的影响 250
四、地方情境对地方改革行为选择的影响 253
（一）土地资源的禀赋影响地方的改革动力 253
（二）社会经济发展水平影响地方政府参与改革的目的 255
（三）市场化程度影响入市的积极性和模式选择 256
（四）村集体自治能力影响地方政府的角色 257
五、农村土地制度改革的地方行为逻辑 259
第九章　农村土地制度改革的中国故事：结论与启示 261
一、回顾本轮农村土地制度改革 261
（一）改革的逻辑 261
（二）改革的过程 264
（三）改革的绩效 266
二、本书的研究结论 268
（一）三项农村土地制度改革绩效的时空差异 269
（二）改革绩效与地方政府行为 274
（三）地方政府行为的时空分异规律 275
（四）地方政府行为分异的原因 278
（五）体制机制改革是深化农村土地制度改革的关键 283
三、研究启示与政策建议 286
（一）政策工具层次：大胆创新政策工具，提高工具运用的
　　匹配性与协同性 287
（二）制度环境层次：加快市场机制培育，合理界定政府与
　　市场之间的边界 292
（三）激励机制层次：积极转变央地关系，构建城乡协调发展的
　　价值导向 297