数字政府2.0：数据智能助力治理现代化

政府数字化转型是大势所趋，数字政府建设关乎数字经济发展促进力，并受到各级政府、企业和广大民众的关注。

数字政府2.0的目标是实现从“数字”到“数智”的跨越。“数字”阶段的主要任务是利用互联网、物联网的技术和入口构建人、物、内容和服务的连接能力，将政务服务方便触达更多人群，是政府数字化转型的起点。而“数智”阶段的主要任务是利用大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术构建数据智能的运用能力，依托数据的实时共享，利用人工智能算法提供决策支撑和精准化的治理能力，是政府数字化转型的的基础和关键。

本书全面公开阿里巴巴服务数字政府的实践，专注于帮助该领域的所有参与者，在数字经济的大背景下，围绕数据化、网络化和智能化，利用数据共享和智能算法提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理水平和服务供给能力。

张建锋，阿里巴巴集团副总裁、CTO、合伙人，阿里云总裁，曾任淘宝网总裁、首席架构师，阿里巴巴达摩院负责人。他2004年加入淘宝，担任首席架构师，此后一直在淘宝工作。2012年开始担任***负责人，2013年9月接替张勇成为天猫兼***总裁，2014年成为阿里巴巴集团合伙人。

1.披露阿里巴巴服务数字政府的实践。阿里巴巴CTO张建锋将阿里20年积累的数据化运营能力集结成本书，首次全面向社会开放。

2.中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心 主任、国家电子政务专家委员会 副主任 王益民作序推荐！

3. 党的十九大报告中明确提出，要“建设人民满意的服务型政府”，政府数字化转型已是大势所趋。阿里巴巴已经在浙江、湖北、江西、黑龙江等地有了基于其系统化能力的服务数字政府实践，本书详细剖析了“数字浙江”的实践案例。

序

在人类文明演进的历史长河中，每一次生产力变革在推进社会发展的同时，也改变了社会关系和社会结构。21世纪以来，互联网、大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的发展所引发的新一轮科技革命，对人类社会发展影响的速度、范围和深度都远远超过工业革命。基于互联网与大数据产生的新模式、新应用，对社会发展的影响尤为明显。无处不在的互联网渗透至公众生活的方方面面，在方便人们生活的同时，也改变了人们的消费观、时空观，并对人们的世界观产生了重大影响。人们通过网络社交过上了新的集体生活、社群生活，公众从服务接受者变为服务需求者。与此同时，大数据正日益成为重要的社会生产资料和战略性核心资源，在经济社会发展中扮演的角色越发重要，数据资源蕴藏的巨大能量正不断释放，数字生产力已经成为数字社会最大的生产力。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视网信事业发展，提出了网络强国战略思想，做出了建设数字中国的决策部署。习近平总书记指出，“要构建以数据为关键要素的数字经济”“要运用大数据提升国家治理现代化水平”“要运用大数据促进保障和改善民生”“要切实保障国家数据安全”。站在新的历史起点上推动政府数字化转型，是落实网络强国战略、建设数字中国的重要内容，也是引领和统筹数字经济、数字社会、数字文化、数字生态建设，全面带动和提升数字中国建设水平的重要路径。新时代，面对社会主要矛盾、发展阶段和发展任务的深刻变化，我们要在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，善于应对数字化带来的新挑战，进一步发挥数字资源价值，顺应数字化转型趋势，实现政府智能化升级，推进国家治理能力和治理体系现代化。

当前，各地积极顺应数字化转型大势，形成了多元尝试、多样创新、百花齐放的政府数字化转型新格局。数字化在提升政务服务质量、推动协同治理、支撑科学决策等方面发挥了重要作用，成为深化“放管服”改革、优化营商环境、便利企业和群众办事创业的有力引擎。同时，各地各部门加大对深化政府数字化转型管理体系的统筹改革力度，大部分省级地方政府成立了专门的政务服务或大数据管理机构，积极探索政府主导、多方参与、生态开放的建设与管理格局，为政府数字化转型提供了新的发展动力。立足新时代，各级地方政府只有全方位、系统性地，有目标、有规划、有重点地进行数字政府建设，方能把握新一轮发展红利。以建设数字政府为基石，充分利用数据资源，打破原有信息化建设过程中引发的数据孤岛等问题，以数字政府为核心，带动服务生态应用，实现公共服务便民化、社会治理精准化、经济决策智能化、工作协同平台化，推动社会经济高质量发展，形成良性发展体系。

这本书分为四篇，分别从理论、基础、应用、保障与模式探索方面，全面阐述数字政府建设理论和经验。希望本书能够为各级政府部门、相关企业和社会公众参与数字政府建设提供有益借鉴和重要参考。

每一个时代都有属于这个时代人的使命和责任。在数字化浪潮正扑面而来的今天，作为数字化转型的一名研究者和见证者，数字政府建设的每一点成绩都令我欢欣鼓舞。编者嘱余作序，乃写下上述一点感悟，是为序。

王益民

中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心 主任

国家电子政务专家委员会 副主任

数字政府2.0与政务信息化之间并不是简单的技术升级所带来的版本更新，而是内核理念的更迭所引发的形态改变，其差别主要体现在网络化、平台化、数据化、智能化、生态化5个方面，而这5个方面同时也是数字政府2.0的主要特征。

说到网络化、平台化、数据化、智能化、生态化这“五化”，大家可以说是耳熟能详。但是，进入2.0时代，数字政府的这“五化”发生了本质变化。

网络化：从线上化到双在线

我国电子政务建设始于20世纪80年代，主要标志是党政机关办公自动化，以及金关、金卡、金桥“三金工程”专业领域的信息化工程。这个时期的办公自动化和专业信息化工程都以政务内网为基础。

21世纪初，随着我国将信息化提到战略高度，我国的电子政务也进入全面启动阶段。2002年，规划安排了“两网、四库、十二金”，即建设和整合统一的由政务内网和外网构成的电子政务网络；规划和开发人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库以及宏观经济数据库的重要政务信息资源；建设和完善政府办公业务资源系统、金关、金税、金融监管（含金卡）、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水重点业务系统。

与此同时，国家互联网应用快速发展，“互联网+”渗透社会方方面面，从应用需求上也推动了电子政务创新转型。2015年7月，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》发布，推动电子政务在公共服务领域加大“互联网+”建设力度。以往“守土有责”的政府服务模式将与互联网思维深度融合，转为以民众服务为导向，政府与民众“双在线”，服务供给随需求变化而变化，由职能框架下的稳态服务转为需求框架下的敏捷服务，政府服务边界得到拓展，从而更好地惠及民生。

平台化：从分散的小平台到统一的大平台

为实现政府服务与民众生活的有效对接，提高政府内部资料传输效率和日常办公的便捷性，各级政府及部门建设了众多数据共享与服务化平台，但这些平台普遍存在功能单一、覆盖范围小、集约化水平低、数据闭塞等共性特征。为了实现数据间的互联互通，打造开放的数据共享平台，提高政务处理的工作效率和便民服务能力，2018年，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”，推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，对深入推进“互联网+政务服务”工作做出具体部署，进一步推动政府间实现数据互联互通，由以往强调纵向业务系统的建设转为强调横向联通的能力，由条块分割转为全局化部署、平台化协作的整体型运作。据此提出的“一网通办”方案，要求充分利用“互联网+”，整合网上服务资源，联通各个网上办事渠道，逐步构建多渠道、多形式相结合、相统一的政务服务大平台，完善共享交换体系、政务数据资源体系，做好政务信息系统改造对接，通过数据管理分级、分层、分权限的方式加强数据安全性，让数据安全可靠地在统一化大平台上使用。

在IT时代，信息化建设是以软硬件系统集成为单位，这种小平台、自平台的模式形成了信息孤岛，对政府来说也形成了职能孤岛。在2.0时代，大平台将成为发展趋势，一个多层构建的数字政府平台体系正逐步成型。

“上云”是平台化的第一步，在实现IT成本、管理、安全集约化的同时，也推动了大平台、统一平台的形成；数据的融合逐步形成以资源形式体现的数据平台，全面服务数据创新；一些共性的技术、服务、工具会以平台和服务的方式交付；在以上几个平台基础上，一个开放、创新的生态体系将以平台化的形式开展服务。

数据化：从分散的信息化产物到整合的数据资源

数据是信息化、网络化的重要产物之一。政府信息化运行过程中沉淀了大量数据，但大部分数据还未完成资源化转换，也未全面服务政府创新。

随着DT时代的到来，数据本身成为资源化、可利用的重要创新原材料。数据作为新的要素加入，改变了传统要素格局，新知识和新技术替代资本成为经济发展的主导因素，同时也为传统要素带来巨大的附加值和增长空间。

在数字政府领域，数据资源化的价值更大，政府基于数据创新的空间也更大。从数据资源的角度来看，政府数据体量巨大，维度众多，从经济到社会，从企业到居民，从服务到消费，政府数据可谓包罗万象。所以说，政府数据越“大”，其资源化后的价值也越大。从数据创新的角度来讲，不同于互联网领域的模式创新或高科技企业基于数据的人工智能算法开发，资源化后的政府数据可创新的维度更多，从数据决策到数据治理，从流程再造到组织再造，数据在数字政府建设中的价值不可估量。更重要的是，相比一项新技术或一个新的商业模式，政府的创新将深刻影响我们的生产生活，甚至影响整个国家的创新力和竞争力。

智能化：从基于业务的信息技术应用到基于数据的智能化创新

智能化是信息技术演进的重要目标之一。早在20世纪50年代，人工智能的概念便被提出，这比集成电路（IC）的发明还要早。在几十年时间里，人工智能都被当作一项技术。直到近些年，随着算力、算法、数据三要素的汇聚与碰撞，基于数据的智能化创新让我们看到了人工智能新的可能。未来，智能将不仅仅是一项技术，也将是一种创新模式。

我国各政府部门在新技术应用方面走在行业前列，在政务服务、交通、安防等领域已有很多智能技术和产品的应用，如在线客服、生物身份识别、交通事件智能识别、智能自助终端等。总体来看，大部分应用都是基于“点”的，比如语音识别、图像识别等智能技术的应用。数字政府2.0时代，在平台化、数据化的基础上，基于数据智能的创新将越来越多，而且会连点成线、连线成面，通过对大量基于“点”的数据的分析，挖掘其中的内在连接和内在价值，从而让从前一个个孤立的“点”涌现出新价值。例如，基于整个城市交通状况的红绿灯最优化配置，基于现有数据和历史数据得出未来某个特定时间、特定地点的交通状况，等等。

生态化：从相对封闭的自循环到开放的创新大生态

相对来说，政府的运行模式“自成体系”，可形成业务、管理、服务的自循环。之前的数字政府建设也是遵循这一模式，把现有的业务和服务流程信息化、网络化，提高流程和服务效率。服务型政府建设的不断深化，对政府的服务能力、城市的治理水平都提出了更高的要求。在这样的背景下，用开放、生态的方式建设数字政府，是突破政府服务和城市承载能力的有效手段之一。

现代治理的一个重要特点，就是政府调动企业、居民的力量共同参与社会治理。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这说明，现代治理需要政府与社会形成治理合力。调动各方面积极因素共同参与社会治理，是与互联网的生态化思想相契合的。为实现这一目标，政府正好可以通过平台、开放的方式整合全社会的创新和服务力量，培育数字政府创新生态体系，转变简单的服务与被服务、管理与被管理的关系，逐步形成共建共治共享的社会治理格局。

序_VII
理论篇 拥抱政府数字化转型浪潮

章 DT时代的政府数字化转型_003
从“IT时代”到“DT时代” 004
中国互联网：数字时代的转型创新样板 017
5G、云计算和大数据为数字政府转型提供创新抓手 027
“数字孪生”助力实现创新闭环 032
让“数据多跑路”：破除信息壁垒，推动流程再造 035
中国数字政府建设迎来后发先至的历史机遇 037

第二章 数字政府2．0时代_041
数字政府2．0的“新五化” 042
以数据化运营为核心，让创新更灵活 046
全面建设政务大中台 049

第三章 数字政府2．0建设的目标与路径_059
智能化转型：从“数字”到“数智” 059
数字政府的创新路径 060
新一轮数字政府建设重点 063

基础篇 112N：重构政府数字架构体系
第四章 顶层设计_071
全局规划，联通信息孤岛 071
四位一体的数字政府顶层设计 074

第五章 基础设施建设_083
信息化公共基础设施架构 083
IT基础设施：统一的政务云平台 084
网络基础设施：城市物联网 087

第六章 大中台战略_089
大中台支撑小前台 089
“业务中台”“数据中台”双引擎 091

第七章 交互端_099
“一云两端”的交互架构体系 099
数字政府之“办事端” 101
数字政府之“办公端” 102

应用篇 政务服务零界限，共享数据红利

第八章 公共服务便民化_109
政务服务：像逛淘宝一样办“政”事 109
医疗健康：让医疗更有温度 123
养老养护：“在线+在家”的养老新体验 130
公积金：实现“零见面”“零材料” 135
投诉咨询：智能客服让服务更贴心 137
智慧社区：数据智能创新社区全流程体验 141

第九章 社会治理精准化_157
城市管理：数据支撑城市精细化管理 157
智慧交通：城市大脑让城市交通会思考 163
应急救灾：联动响应实现“零延迟” 176
生态环保：用数据智能守卫城市蓝天 178
智慧安监：全天候监管预警，防患于未然 184
垃圾回收：用互联网思维解决垃圾难题 187

第十章 经济决策智能化_191
区域发展：绘制区域经济全景图 191
智慧旅游：用数据改善游客体验 194
工业互联网：互联网和数据技术驱动工业创新 198
智慧园区：“微型城市”的主动化服务和微粒化运营 210
营商环境：让信用成为竞争力 211
创新创业：大平台、多模式、富生态 216
数字乡村：打造乡村振兴的数字引擎 219
普惠金融：金融侧改革“最后一公里” 222
精准扶贫：乡村治理钉钉新平台 223

第十一章 工作协同平台化_227
协同性组织体系：数据定义效率，走向高效协同的平台组织 227
电子督查：社会共治的创新实践 233

保障与模式探索篇 持续完善保障机制，探索模式创新
第十二章 建设全面的保障体系_241
加强组织保障，统筹推进数字政府建设 241
营造符合数字政府创新发展的制度环境 242
建立覆盖“数据—业务—管理”的标准体系 243

第十三章 政府数据开放_247
政府理论基础：对社会公共资源的共享 247
政府数据开放的制度红利 249
我国政府数据开放的制度体系建构 253

第十四章 安全保障_259
数字政府安全挑战升级 260
树立正确的数字政府安全观 261
数字政府安全全景 263
评价体系 265

第十五章 “建设—运营”模式探索_273
建设模式：多元化投资，差异化协同 273
运营模式：创新模式，合作共赢 274
商业模式：平台交易，激发活力 278
生态建设：整合创新力量，释放创新红利 280
他山之石：国外数字政府项目模式分析 282

附录 数字政府建设的“浙江模式”_285
建设模式：一以贯之，持续创新 287
创新模式：掌上办事，掌上办公 298
生态模式：多方协同，合作共赢 315
建设“数字政府2．0”的勇敢探索和先行尝试 322

结语 为世界贡献数字政府建设的中国方案_325