集体土地征收案件裁判思路与裁判规则

本书作者阎巍同志，结合自身工作实际，创造性地将负担行为与处分行为、诉讼利益与诉讼实施权、权利保护规范与当事人的确定、诉讼时效与请求权的制约等理论作为分析工具，对征地批复作出并公告后，后续权证注销、土地出让、颁证等行为是否可诉；征收决定实施后，自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同是否可诉；在诉安置补偿不作为的案件中，起诉期限应当如何计算等近四十个实践中争议较大、亟待深入研究的问题进行了卓有见地的分析。特别值得一提的是，本书还邀请到了常年处于行政复议审理一线的自然资源部不动产登记中心(法律中心)复议事务处的胡卉明同志共同参与撰写，介绍了行政复议机关对本书涉及的相关争议问题的看法和做法经验。起草过程中，作者之间对于绝大多数问题都达成了一致，对于少数存在争议的问题，也做到了求同存异、客观呈现，增加了本书的包容性和客观性。

阎巍，中国人民大学法学博士，中国社会科学院法学博士后、副研究员，长期致力于行政审判理论研究和审判实务，参加了《中华人民共和国行政诉讼法》《*高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定》等法律和司法解释的起草工作，“全国模范法官”“全国法院办案标兵”“中央国家机关罪受欢迎法治人物”等荣誉称号。
胡卉明，湖北松滋人，1979年9月生，2001年毕业于中国政法大学国际经济法专业，2007年取得中国人民大学土地管理系管理学硕士学位。现任自然资源部不动产登记中心（法律中心）复议事务处处长、副研究员。常年从事自然资源政策法律研究和行政复议案件审理实践，获得过多次部级奖励，参与多部涉及自然资源行政复议应诉工作的部门规章和规范性文件起草及制定工作，公开发表论文三十余篇，主持和参与编写业务专著十余部。

由于土地征收及其相关工作关系农民生存、社会稳定以及历史遗留等敏感问题，加之长期以来土地管理法律法规以缺乏法权化为集中表现的制度层面的不健全，在因集体土地征收引发的案件中，新情况、新问题不断出现，人民群众寻求司法救济的数量不断增加，征地拆迁类案件已经一跃成为行政审判各类案件中绝对数量和增长数量*多的案件类型。由于此类案件所隐含的矛盾纠纷尖锐、复杂，而征拆项目往往又是当地党委、政府涉及基本民生的重点工程，因此，这类案件是当前经济社会发展中矛盾*为集中、突出的领域，也是人民法院需要下大力气应对的案件类型。
◆全面：涵盖民商常见纠纷类型
◆实务：逻辑演绎裁判规则思路
◆指导：密切结合新型疑难问题
◆权*：紧扣司法解释背景原意
◆专业：荟萃理论研究*新成果

序言
土地是民生之本、发展之基，是人类赖以生存和繁衍的重要资源。中国作为世界文明古国之一，即使按照*保守的说法，也已有四千多年的历史，中国关于治国安邦的学术研究，也至少走过了四千年的历程。这其中，不论是圣帝明王大刀阔斧的体制改革创新，还是肱股重臣凝重翔实的制度设计，无不都建立在内陆农耕国家这样一个基本现实基础之上，无不都以对土地制度的基本认识为核心。当历史的巨轮驶入二十世纪，中国社会历经苦难终于完成了由古代社会向现代国家的艰难转变，在政治体制、价值观念、社会结构等主要领域，近代以来的中国与古代中国都已有了巨大的改变。但稍加观察就不难发现，*终给中国历史注入新时代动力的，是中国共产党领导下的土地革命，是通过“打土豪，分田地”和土地改革，中国共产党才赢得了中国农民乃至全中国人民的支持，*终取得了新民主主义革命的胜利。改革开放以来，中国改革的春风也*先来自农村，农村实行土地承包制，通过扩大农民地权的政策，提高了农民的积极性，解决了困扰新中国三十年之久的农民温饱和国家粮食供应问题。党的十九大以来，党提出了乡村振兴战略，并将其作为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务以及新时代“三农”工作的总抓手。而乡村振兴，意味着经济建设的快速发展，意味着城市化进程的不断加快，也同时意味着土地资源的不断紧缺与建设和生活需要的矛盾愈加凸显。马克思唯物史观认为，历史总是在矛盾中前进，这一点奋斗在当代中国行政审判工作战线上的司法工作者，有着切身的感受：由于土地征收及其相关工作关系农民生存、社会稳定以及历史遗留等敏感问题，加之长期以来土地管理法律法规以缺乏法权化为集中表现的制度层面的不健全，在因集体土地征收引发的案件中，新情况、新问题不断出现，人民群众寻求司法救济的数量不断增加，征地拆迁类案件已经一跃成为行政审判各类案件中绝对数量和增长数量*多的案件类型。由于此类案件所隐含的矛盾纠纷尖锐、复杂，而征拆项目往往又是当地党委、政府涉及基本民生的重点工程，因此，这类案件是当前经济社会发展中矛盾*为集中、突出的领域，也是人民法院需要下大力气应对的案件类型。
本书作者阎巍同志，结合自身工作实际，创造性地将负担行为与处分行为、诉讼利益与诉讼实施权、权利保护规范与当事人的确定、诉讼时效与请求权的制约等理论作为分析工具，对征地批复作出并公告后，后续权证注销、土地出让、颁证等行为是否可诉；征收决定实施后，自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同是否可诉；在诉安置补偿不作为的案件中，起诉期限应当如何计算等近四十个实践中争议较大、亟待深入研究的问题进行了卓有见地的分析。特别值得一提的是，本书还邀请到了常年处于行政复议审理一线的自然资源部不动产登记中心（法律中心）复议事务处的胡卉明同志共同参与撰写。介绍了行政复议机关对本书涉及的相关争议问题的看法和做法经验。起草过程中，作者之间对于绝大多数问题都达成了一致，对于少数存在争议的问题，也做到了求同存异、客观呈现，增加了本书的包容性和客观性。
本书写作过程中，2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，修改后的《土地管理法》将于2020年1月1日起施行。本书及时引入了《土地管理法》*新修改精神，阐明了《土地管理法》修改后，本书所论述问题的*新变化和发展走向，并着重分析了修改后的《土地管理法》进一步保护农民土地权益的相关内容和对司法审判思路的影响，保证了本书的现势性和实用性。
当然，随着修改后的《土地管理法》的施行，征地范围的确定、征地协议的签订、征地公告的发布、征地的组织实施、征地补偿标准等相当多的新旧法衔接问题要交付立法、司法和行政实践共同研究解决。希望两位作者的这部著作，能够抛砖引玉，使大家了解本书所涉领域相关问题的同时，能够从各自角度提出积极的、建设性的意见，为人民法院及各级自然资源管理部门在贯彻落实中央乡村振兴战略中发挥更好的作用，贡献智慧。
黄永维
二〇一九年九月

目录
一、受案范围
1.国务院或者省、自治区、直辖市人民政府作出的征地批准行为是否属于人民法院受案范围
2.行政机关作出的责令交出土地决定是否可诉
3.责令交出土地决定在内容上是否可以包含安置补偿决定
4.对征收土地公告提起的诉讼是否应当受理
5.对安置补偿方案公告提起的诉讼是否应当受理
6.涉及土地征收行为的滥诉案件应当如何处理
7.征地批复作出并公告后，后续权证注销、土地出让、颁证等行为是否可诉
8.征收决定实施后，自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同是否可诉
9.落实村民通过自治程序形成的征收安置补偿方案的行为是否可诉
10.对集体土地征收安置补偿协议不服应提起民事诉讼还是行政诉讼
11.经非诉执行程序审查，并准予执行的行政行为，可否作为被诉行政行为
12.行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的强制拆除行为，是否属于人民法院受案范围
13.经批准的征地补偿安置方案是否可诉
14.征地补偿安置方案的批准行为是否属于行政复议的受案范围
二、起诉与受理
15.在诉安置补偿不作为的案件中，起诉期限应当如何计算
16.新《行政诉讼法》实施后，至《行诉解释》出台，知道行为但不知道诉权情形下，起诉期限应当如何计算
17.《行诉解释》出台后，两年期限与一年期限应当如何衔接
18.知道强制行为但不知道行为主体是否属于耽误起诉期限的法定事由
19.数量众多的被征收人针对同一征收行为先后提起诉讼应当如何处理
20.利害关系人认为地上附着物及青苗补偿费的补偿对象错误，应当提起民事诉讼还是行政诉讼
21.对征地补偿标准不服，协调是否为裁决或复议的前置程序
22.当事人因不服安置补偿行为提起诉讼，人民法院应当直接审理还是告知当事人由行政机关先行处理
三、诉讼参加人
23.农村集体经济组织成员的原告资格问题
24.土地实际使用人的范围及原告资格问题
25.集体土地上房屋的经营性承租人，可否就征收补偿行为提起诉讼
26.集体土地征收过程中强制拆除主体不明情况下如何确定被告
27.被征收人个人是否可以就征收公告以及安置补偿方案公告行为提起诉讼
28.土地储备机构实施的与征地相关的行为应当以谁为被告
29.如何确定补偿安置协议纠纷案件中的被告
30.被征收人签订安置补偿协议后，还能否就强制拆除行为提起诉讼
31.被征收人个人能否对征收部门与村委会签订的征收补偿协议提起诉讼
四、法律适用
32.对被征收人住房的安置，应以房屋权属证书为准还是以户籍为准
33.对于已经纳入城市规划区的集体土地上的房屋，应当按照集体土地还是国有土地标准进行补偿
34.以农转非方式转变土地性质后，是否还需要履行征收程序
35.对于集体土地征收过程中违法强拆造成的损失，应当通过补偿程序还是赔偿程序予以解决
36.对于《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“协调不成”应如何理解
37.被诉请履行职责的行政机关不具有法定职权，应当判决驳回诉讼请求还是裁定驳回诉讼请求
38.土地承包经营权人将部分耕地的承包经营权转让给受让人，在征地补偿过程中，是由出让方还是受让方参与征地补偿分配
39.征地批复下达前，征收部门与被征收人签订的安置补偿协议是否有效
40.“一书四方案”等征地报批材料，哪级自然资源主管部门有公开的责任和义务