农村集体产权制度创新与法治建设

本书是一部围绕着农村集体产权制度改革的实践创新与法治建设，从理论上进行探讨并将实践中的做法进行总结的专著。本书将研究农村集体经济放在加快推进城乡一体化的大背景下，立足中国特色社会主义制度总体框架，从理论、实践和法律三个层面，主要以上海、江苏、浙江、广东等地区为例，围绕农村集体经济组织的性质特征和发展现状、深化农村产权制度改革的重大现实意义、农村集体经济组织成员资格界定、农村集体经济组织产权制度改革过程中的相关问题、完善农村集体经济资产股权权能、农村集体经济可持续发展、农村集体经济组织法律规范和立法等方面的重大问题进行了探讨，并提供了国内农村集体资产管理的蕞新研究和部分省市农村集体产权制度改革典型案例。

方志权 管理学博士，经济学博士后，研究员。第七届中国农村发展研究奖（杜润生奖）获得者。主要研究领域：都市农业、“三农”政策法规、乡村经济。主持和参与五十多项国际和省部级重大决策咨询课题，多项研究成果获得上海市政府决策咨询研究成果奖一等奖、二等奖、内部成果奖和上海市哲学社会科学成果著作奖、论文奖。代表著作有《黄浦江畔的“三农”调查》《城市化进程与都市农业》等二十余部；代表论文有《农村集体经济组织产权制度改革若干问题》等一百余篇。

在深化改革的大背景下，如何创新农村集体经济有效实现形式，建立符合社会主义市场经济要求的农村集体经济组织产权制度，直接关系到广大农民的切身利益，关系到农村基本经济经营制度的发展方向和农村社会治理体系的现代化，也关系到国家的战略全局。本书具有较大的借鉴意义。

导 　 言

党中央高度重视农业农村法治建设 ， 在农业农村改革发展的各个历史时期都作出明确部署和战略安排 ， 在立法 、 执法 、 普法 、 守法各环节加强领导 ， 推动农业农村法治建设不断迈上新台阶 。 尤其是党的十八大以来 ， 我国社会主义法治建设发生了历史性变革 ， 取得了历史性成就 。 农业农村法治建设是社会主义法治建设的重要组成 ， 是推进乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求 。 以农业法为核心的农业农村法律体系逐步构建 。 截至 ２０１９ 年 ７ 月 ， 农业领域共有法律 １５ 部 、 行政法规 ２９ 部 、 部门规章 １４８ 部 ， 涵盖农业基本法 、 农村基本经营制度 、 农业生产资料管理 、 农业资源环境保护 、 农业支持保护 、 农产品质量安全等主要内容的农业农村法律法规体系基本建立 ， 农业农村治理总体上实现了有法可依 。 这些法律法规将中央强农惠农富农政策举措和改革成果法定化 ， 稳定和完善了农村基本经营制度 ， 巩固了农业基础地位 ，在促进现代农业发展 、 维护农村和谐稳定 、 保护农民合法权益等方面发挥了重要作用 。

党的十八届三中全会明确提出要赋予农民更多财产权利 ， 保障农村集体经济组织成员权利 ， 积极发展农民股份合作 ， 赋予农民对集体资产股份占有 、 收益 、 有偿退出及抵押 、 担保 、 继承权 。 ２０１５ 年起 ， 每年的中央一号文件都对推进农村集体经济组织产权制度改革 （ 以下简称 “ 农村集体产权制度改革 ”） 明确了方向和重点 ， 要求探索农村集体所有制有效实现形式 ， 创新农村集体经济运行机制 ， 发展壮大新型集体经济 ，加快农村集体经济组织立法进程 。在深化改革的大背景下 ， 如何创新农村集体经济有效实现形式 ， 建立符合社会主义市场经济要求的农村集体经济组织产权制度 ， 直接关系到广大农民的切身利益 ， 关系农村基本经济经营制度的发展方向和农村社会治理体系的现代化 ， 也关系到国家的战略全局 。

从历史发展沿革来看 ， 中国农村集体经济起源于 ２０ 世纪 ５０ 年代农业合作化运动 ， 其实质是对完成土地改革后建立的农民土地私有制的社会主义改造 ， 最终建立了以农村土地集体所有为根本制度安排的农村集体经济 。 其后 ， 虽经历了人民公社的普遍建立到解体的过程 ， 以及随着农村土地承包制度的改革完善 ， 但农村土地集体所有始终是中国特色社会主义的一种根本制度安排 ， 同时人民公社时期确立的 “ 三级所有 、 队为基础 ”， 尤其是以土地为核心的资源性资产所有权归属格局得以沿袭 。

随着中国特色社会主义市场经济改革的不断深化 ， 当前农村集体经济发展面临着一些制度性体制性障碍 。 一是法人地位有待细化 。《 宪法 》《 农业法 》《 土地管理法 》《 农村土地承包法 》《 物权法 》 等诸多法律都提到了 “ 农村集体经济组织 ”， 但农村集体经济组织的法人地位并不明确 。《 民法总则 》 虽将农村集体经济组织界定为 “ 特别法人 ”， 但需要进一步细化深化 。 二是所有者主体缺位 。 从全国层面看 ， 不少地方不存在作为农村集体资产所有者的村级集体经济组织 ， 由村委会代行职能 ， 村级集体经济组织似有实无 ， 所有者 “ 人格化 ” 主体事实上缺失 。

集体经济组织成员大多是集体资产名义上的共同所有者 ， 处于 “ 人人有份 、 人人无份 ” 的状态 ， 并没有体现和实现其所有者身份 。 三是成员身份界定不清 。 这会直接影响到农民土地承包经营权 、 农村宅基地使用权 、 集体收益分配权的落实和保障 ， 不仅制约人口自由迁徙和劳动力自由流动 ， 也使农村集体经济组织的权属关系模糊不清 ， 对农村改革发展稳定造成不利影响 。 四是集体资产权能不完整 。 集体经济组织所有的土地资源只有使用价值没有交换价值 ， 不能成为价值量化的资本 ， 无法充分发挥市场对土地资源的优化配置功能 。 集体经营性建设用地和农村宅基地使用权 、 农民集体收益分配权的市场化流动尚未真正破题 。

近几年来 ， 随着城市化进程的不断加快和农村改革的不断深化 ， 农村集体经济发展呈现出的新趋势是从强调内涵转向拓展外延 ， 从关注所有权转向重视经营权 ， 从谨慎试水转向大胆创新 ， 从引领农民组织起来转向促进农民富裕起来 。 因此 ， 加强对农村集体经济若干重大问题的研究显得尤其重要和迫切 。

本书所述的农村集体经济 ， 是在土地集体所有基础上由计划经济时期原人民公社 （ 现在的乡 、 镇 ）、 生产大队 （ 现在的村 ）、 生产队 （ 现在的村民小组 ） 建制经过改革 、 改造 、 改组形成的包括乡镇 、 村级和组级三级社区性农村集体所有制经济 。 农村集体经济组织产权制度改革偏重于土地以外的非资源性资产 。 笔者将研究农村集体经济放在加快推进乡村振兴的大背景下 ， 立足中国特色社会主义制度总体框架 ， 从理论 、实践和法律三个层面 ， 主要以上海 、 苏浙等地区为例 ， 围绕农村集体经济组织的性质特征和发展现状 、 农村集体经济组织成员资格界定 、 农村集体经济组织法律规范和立法等方面的重大问题进行探讨 ， 并提供了部分省市农村集体产权制度改革典型案例 ， 旨在供理论研究者和实务工作者借鉴和参考 。

导 　 言 ／ １

第一章 深化农村集体产权制度改革的重大意义 ／ ４

第二章 农村集体经济的性质特征概述 ／ ２１

第三章 农村集体经济组织成员资格的界定 ／ ３３

第四章 农村集体产权制度改革过程中的相关问题 ／ ４５

第五章 完善农村集体经济资产股权权能 ／ ６６

第六章 促进农村集体经济可持续发展的模式选择 ／ ８７

第七章 农村集体产权制度改革的地方实践 ／ ９２

第八章 农村集体经济组织的法律规范和立法修法 ／ １３１

附录 一 农村产权改革 ： 一场静悄悄的革命

——— 方志权博士在复旦大学的讲演 ／ １５２

附录 二 农村集体资产管理的法律问题研究 ／ １６０

附录 三 上海农村集体经济组织成员资格界定与

农龄统计研究 ／ １８７

附录 四 上海市农村集体资产监督管理条例 ／ ２００

附录 五 《 上海市农村集体资产监督管理条例 》

解读问答 ／ ２１２

附录 六 江苏省农村集体资产管理条例 ／ ２２１

参考文献 ／ ２３７

后 　 记 ／ ２４０