世界银行营商环境评估

罗培新，北京大学法学博士，中国社会科学院法学所博士后，教授、博士生导师，耶鲁大学访问学者。现任上海市司法局副局长、党委委员。兼任中国证券法学研究会副会长。获评第七届全国十大杰出青年法学家，中国社会科学院首届十大杰出法学博士后，国家教育部新世纪优秀人才，上海市领军人才，上海市五一劳动奖章。在《中国社会科学》《法学研究》《中国法学》等刊物发表论文数十篇，出版《现代公司法律原理》《公司法的经济结构》《公司法基础》《公司金融法律原理》《公司法剖析：比较与功能的视角（第2版）》《WTO中的争端解决：实践与程序》等专著、译著近二十部。近年来，罗培新教授直接参与了我国迎接世界银行营商环境评估工作，对世界银行评估的价值观、方法论及指标体系有着深入的研究，并曾于2018年6月及2019年6月，两度作为中国代表团成员之一，赴世界银行华盛顿总部，全程参与了所有指标的最终磋商，其深度参与的“保护少数投资者”指标，从2017年的全球排名第119位，跃升至2019年的第28位，为我国营商环境在全球排名的显著提升，做出了积极贡献。

重量级热词
“营商环境”，是时下的热门词汇，政府文件的标配词语。世界银行《营商环境报告》，被全球各大经济体奉为圭臬；一国企业生存发展的环境是优是劣，与营商环境评估十大指标息息相关。“营商环境”，深度关联企业发展、政策变化、经济动向。观明日风向，先读懂“营商环境”。
重量级作者
罗培新教授，北京大学法学博士，中国社会科学院法学所教授，耶鲁大学访问学者，第七届全国十大杰出青年法学家，世界银行营商环境评估中国代表团成员之一。2018年与2019年，两度亲历营商环境评估全过程，赴世界银行华盛顿总部，全程参与所有指标的最终磋商，为我国营商环境在全球排名的显著提升做出了积极贡献。
重量级解读
罗培新教授拥有深厚的学术积淀与宝贵的一线经验，以大量数据、真实案例与深刻洞察，从理论背景、标准定义、中国改革等层面，对营商环境评估十大指标条分缕析，解读营商环境的方方面面，展现中国营商环境制度改革与变迁，展望中国营商环境的未来。一本书，读懂“营商环境”。

法治，是最好的营商环境——代前言
罗培新

营商环境，像空气一样重要
营商环境，已然成为时下热词。2019年11月5日，习近平总书记在第二届中国国际进口博览会上明确指示“继续优化营商环境”。事实上，自2018 年以来，从中央到地方，从北上广深到塞外边陲，一项项意在优化营商环境、激发市场主体活力的改革举措陆续推出。国务院成立了推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，并下设优化营商环境专题组。国务院办公厅出台了《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》等一系列政策措施，对优化营商环境做出了具体部署。
2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，“激发市场活力，着力优化营商环境”是今年政府工作的重要任务之一。2019年1月，国务院通过《优化营商环境条例》，并将于2020年1月1日起实施。营商环境，几乎成为时下各级政府文件与会议的标配语汇。
在这一浪高过一浪的热度的背后，一个最深层的问题是，什么是营商环境？

“营商环境”一词，源于世界银行集团国际金融公司（International Finance Corporation，简称IFC）的“Doing Business”项目调查，该项目调查始于2002年，旨在对各国中小企业进行考察，并对在企业存在周期内所适用的法规进行评估，通过收集并分析全面的定量数据，对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较，并发布《营商环境报告》（DB Report），供学术界、记者、私营部门研究人员和关注各国商业环境的其他人士参考。首份《营商环境报告》于2003年发布，其包括5套指标，涉及133个经济体。而今，该报告包括10 套指标，涉及190个经济体。
我国的此项排名，多年来曲折前行。2019年大幅攀升，一举跃升32位，名列全球第46名，首次跻身全球前50强。我国也成为当年进步最快的经济体之一。2019年，我国的全球排名继续提升，位列第31名，首次进入全球前40名，表现堪称优良。
在国内，曾有人说，营商环境，就是政府给足优惠补贴，企业纷至沓来的一场政企狂欢。的确，曾经有一段时间，为招商引资，祖国各地，八仙过海，各显神通，纷纷比拼土地优惠、税收减免……但此种模式，终究不可持续，特别是在税权收归国家、土地资源禀赋行将用尽之时，更是如此。对企业来说，政府的种种优惠补贴，固然能够惠及一时，但真正起决定作用的，却是公平高效的制度环境。它像空气一样不可或缺，弥漫于企业的周遭，平时势难察觉，一旦遭受污染，有毒有害的空气所侵蚀的，远远不仅是少数企业，而是整个生态系统。特殊照顾与额外补贴，而不是普遍降税减费，其戕害的，恰恰是市场化、国际化与法治化的营商环境。
正因为如此，习近平总书记指出，营商环境就像空气，只有空气清新了才能吸引更多投资。2019 年2 月25日，习总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，法治是最好的营商环境。
文明新旧能相益，心理东西本自同。习总书记的这一重要论断，与新制度经济学关于“制度极端重要”的论说，可谓一脉相承。

“制度是极其重要的”
新制度经济学家、诺贝尔奖获得者道格拉斯?诺斯（Douglass North）等人在《西方世界的兴起》《经济史中的结构与变迁》等著作中提出了“制度是极其重要的”这一命题，他们甚至从一种禀赋的视角，来理解法律制度：法律被视同高速公路或者水坝—经济腾飞之前的一项固定资产投资，它决定了经济的发展路径，但其自身却不会变动不居。
此种观点可追溯至马克斯?韦伯。他运用法律来解释西欧资本主义的兴起，得出了一项著名的论断，即“理性的”法律通过对市场交易提供预期和合法性而支撑着经济活动的发展。一个世纪之后，道格拉斯?诺斯部分援引了韦伯的观点，并将其运用于具体制度领域中。诺斯声称，决定一国是富还是穷的，是制度的质量。在诺斯看来，富国成功地形成了可靠的、低成本的制度，保护了产权，确保了合约的履行。相反，穷国则缺乏这些孕育着市场交易的制度安排。由于制度变迁存在路径依赖，那些禀赋孱弱的国家想变更其基础以赢得未来的经济增长，就相当困难。
他们的论证过程，可以简单地抽象为以下等式：良性法律+良性执法=良好的经济绩效。
将制度优劣与国家贫富联系在一起，已经获得了广泛的认可。
美国麻省理工学院的德隆?阿西莫格鲁（DaronAcemoglu）教授和哈佛大学的詹姆斯?A. 罗宾逊（James A. Robinson）教授在合著的《国家为什么会失败：权力、繁荣与贫困的起源》（2012）一书中，提出了以下问题：
放眼全球，为什么有的国家蒸蒸日上，人民富足，而有的国家却陷入长期的贫困？为什么有些国家保持经济持续增长，而有些国家虽然实现了高速增长，却如昙花一现？为什么有些国家的贫富差距较小，而有些国家的贫富差距越拉越大？
对于这些问题，他们给出的答案是：制度。
纵观世界，各国的经济和社会制度姿态万千，秉性各有不同，但仍然可以大致分为两类，即包容型（inclusive）和汲取型（extractive）。在包容型经济和社会制度中，市场主体享有广泛的权利，强调自由进入和竞争，任何人都没有通过垄断或者市场控制获得超额利润的机会，市场主体可以获得全部或者绝大部分生产性收益，生产性激励非常充分。欧美发达国家以及世界银行营商环境排名居前的经济体，例如新西兰、新加坡、中国香港等，均属此类。
相反，汲取型是指市场主体缺乏普遍的权利，权力要么源于世袭，要么通过革命由军阀控制，精英人物或者既得利益者在制度选择中起到关键作用。市场垄断横行，生产者只能够获得极少部分甚至无法获得任何生产性收益，生产性激励极度匮乏。历史上欧洲殖民者对南美洲秘鲁、巴西和北美洲墨西哥等的殖民，欧洲殖民者从非洲大量贩运奴隶到美洲、亚洲等国家或地区，在奴役他们的基础上建立起来的制度，即为典型的汲取型制度。
这两种制度是如何形成的？
很有意思的是，阿西莫格鲁和罗宾逊认为，许多国家建立起包容型制度并非必然，而是偶然事件起作用的结果，他们甚至运用“制度漂移” （institutions drift）这一术语来加以解释。制度的发展变化就像浮在水面上的冰块的漂移，两块本来在一起的冰，可能会因偶然因素而逐渐漂离，渐行渐远，甚至成了完全不同的模样。例如，北美洲和南美洲曾经同为欧洲人的殖民地，在欧洲殖民之前，这些地区并无本质差别。但是，西班牙人最先到达了南美洲，迅速开启了掠夺性殖民的过程，遍地搜刮黄金、白银及其他贵重物品，西班牙人迅速致富，进而建立了汲取型制度。当英国殖民者到达北美洲时，也试图学习西班牙人在南美的殖民模式，但由于资源和人口分布的差异，没能够学成，不得不在北美发展生产，通过生产获得可以攫取的资源。这使得北美洲能够发展出生产活动、先进的技术等，进而建立起了包容型制度。
就短期而言，汲取型制度也能够实现经济增长，因为攫取者也需要攫取的资源。但此种经济增长不可持续，其原因在于：其一，攫取者的行为是短期的。统治者或者当权者都有生命或任职期限，他们会在其任职期限内尽全力攫取，而绝不可能“风物长宜放眼量”。其二，生产者激励不足。生产者或者劳动者并非出于自愿而是被迫努力劳作，对于他们而言，偷懒才是最大的福利。其三，攫取者之间恶性冲突。攫取者之间会为获得有利的攫取条件而爆发冲突。例如，垄断者为保持垄断地位而无所不用其极，只要脑补一下黑帮火并的场景就会明白，此种以黑吃黑、以暴制暴的模式，势必恶化社会秩序，降低生产激励，阻碍经济的长期增长。
相反，包容型制度可以实现长期的经济增长。其原因在于：其一，生产者拥有正向激励。由于有着稳定的回报预期，生产者拥有充分的内生激励，去从事生产活动，由此生生不息，代代相传。其二，不存在攫取者任期约束下的巧取豪夺，保护了创造者的收益。其三，避免了攫取者之间的暴力冲突，社会秩序安定，市场主体主要通过发明和新技术的运用，获得有利的生产条件。
发端于2003年的世界银行营商环境评估，以降低制度性交易成本为主线，以更美好的制度构造更美好的生活，其方法论即源于此。而何为“制度性交易成本”？在这里，有必要讲透彻，说明白。
20世纪30年代，诺贝尔经济学奖得主罗纳德?科斯率先在“生产成本” 之外提出“交易成本”的概念。他发现，运用价格机制来配置资源，并非毫无成本，产权保护、谈判签订合同、监督合同执行等等，都存在着交易成本。沉寂多年之后，“交易成本”终于引发了高度关注，并获得了进一步的阐释。1972年获得诺贝尔经济学奖的经济学家肯尼斯?阿罗提出，科斯提出的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”，而不是单纯的商业成本。
无独有偶，与科斯同时代、当时也很年轻的中国经济学家张培刚在20世纪 30年代从事研究时发现，当时湖南、江西等地的中国农民很穷，生产粮食的成本极低，但在沿海城市（例如宁波）的粮食市场上，他们的大米却竞争不过远道而来的泰国大米。经过调查，张培刚发现，地方割据、关卡敲诈等大大降低了内地大米的竞争力。这种成本即世界银行所称的制度性成本，即无论市场主体如何努力，如何聪慧，都必须承担的成本，这也正是世界银行评估着力于削减的。

以法治引领和保障改革
自DB2019开始，世界银行已将“营商环境前沿距离”（Doing Business distance to frontier）这一名称改为“营商环境便利度分数”（ease of Doing Business score），以更好地反映衡量标准的主要理念—表明一个经济体相对于最佳监管实践的位置。
当然，我们也应当看到，世界银行《营商环境报告》有其局限性。它并不要求涵盖与私营部门发展和成长有关的所有领域，例如，它并没有评估市场规模、金融市场的稳健性和深度、宏观经济状况、外国投资的安全或政治稳定性等。但一年一度的营商环境排名，仍然有助于领导者获取信息，使其正视改革的紧迫性，并认识到，健全、有效的商业监管对鼓励创业和推动经济发展至关重要。
世界银行研究报告指出，改革的内驱力极端重要。越是富裕的国家，推出的改革措施越多，这与越是贫穷的国家越要改革以追上富裕国家的观点是相悖的。而如何推进改革？世界银行方法论最大的教益是，商业监管规则必须有效且易于遵循和理解。要推动经济增长、减少腐败和促进中小企业繁荣，就必须消除不必要的繁文缛节。
我国政府近年来大力推进的“放管服”，其用意也在于释放市场创新创业活力，打造良好的营商环境。上海和北京作为指标城市，更应当以时代的使命感和改革的担当精神，全力推进营商环境优化工作！
在这一过程中，必须高度重视法律的作用。无论是为了提升世界银行评估的全球排名，还是更为广义的营商环境的优化，概莫能外。就提升排名而言，我们必须高度重视法律规则，世界银行专家对10个领域的打分，均采取“问”与“查”的方式来进行。“问”是指向中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所和报关公司等营商人士发放问卷；“查”是指查阅每一个问题对应的法律法规或规范性文件，以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力，可以普遍适用和反复适用。因此，运用法律手段来提升排名，符合世界银行的价值观与方法论。世界银行报告显示，自2003年首次发布以来，世界银行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发了3 500余项改革。而在2018 年，世界范围内的改革活动达到高峰—仅2017/2018年度，128个经济体就进行了314项改革。而所有的这些改革，均须通过法律的“立改废释”来完成。
世界银行《营商环境报告》，忠实地记载着中国2008 年以来的制度变迁。有鉴于此，各国高度重视，纷纷通过修订法律，来提升全球排名。例如， 2012年，俄罗斯全球排名第124位，普京签署总统令，要求迅速启动大面积的法律法规修订，5年内跻身全球20 强。2018年，俄罗斯迅速上升至全球第31 名。新加坡、新西兰等全球排名领先的经济体，无不紧盯世界银行指标，动态修订法律。我国也应以世界银行评估为契机，在不伤害其他法益价值的情况下，启用法律简易修订程序，保持法律的市场适应性。
而在世界银行评估之外，我国自主优化营商环境，更要发挥法治的引领与保障作用。2019 年4 月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了8部法律的修订，分别是《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国电子签名法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国车船税法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国行政许可法》，涉及数十个条款的修订。另外，国务院近期也修订了《中华人民共和国注册建筑师条例》《建设工程质量管理条例》《不动产登记暂行条例》等三部行政法规，最高人民法院也先后发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（五）》，与此同时，中国证监会发布了《关于修改〈上市公司章程指引〉的决定》，上海证券交易所分别修订了《上海证券交易所股票上市规则》和《上海证券交易所科创板股票上市规则》……这些规则的修订，正是因应世界银行评估而做出的制度性变革。
近年来，上海锐意改革，推行了证照分离、一网通办、告知承诺、轻微免罚等诸多改革，大大激发了市场活力。凡此种种，无不是规则先行，改革与法治携手共进。
最后，法律与政策的知晓度，非常重要。
印度著名诗人泰戈尔写道：世界上最遥远的距离，是我站在你面前，而你却不知道我爱你……此句用于解读政府政策与民众感受度之间的关系，同样生动贴切。法律法规千条万条，老百姓不理解不明白，相当于打了白条！要赢得民众真切的感受，除了措施本身切中肯綮之外，去繁就简，以接地气的方式解读和宣讲政策，同样非常重要。
在迎接世界银行评估时，以诚信不欺、实事求是的态度，真诚地与世界银行沟通，尽力取得他们的信任、理解与支持，避免误判，应当成为我们的工作方式。
营商环境，没有最好，只有更好；优化营商环境，永远在路上！

法治，是最好的营商环境——代前言
第一章 开办企业
第一节 世界银行方法论
一、 总体描述
二、 公共利益理论与公共选择理论
三、 数据采集与分析
第二节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 关于企业和所有者的假设
二、 关于程序的假设
三、 关于时间的假设
四、 关于成本的假设
第三节 中国的改革及成效
一、 中国排名显著提升
二、 DB2019中国指标城市评估结果
三、 中国指标城市的改革措施
四、 下一步的改革方向
第二章 办理建筑许可
第一节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 关于企业（建筑公司）的假设
二、 关于仓库的假设
三、 关于接通公用设施的假设
第二节 世界银行评估的指标
一、 程序
二、 时间
三、 成本
四、 建筑质量控制
第三节 中国的改革及成效
一、 中国排名显著提升
二、 DB2019与DB2020北京与上海的对比
三、 DB2019中国指标城市评估结果
四、 中国优化“办理建筑许可”的改革进展
第四节 施工图审查制度比较研究
一、 前言
二、 美国施工图审查制度
三、 英国施工图审查制度
四、 中国香港地区施工图审查制度
五、 德国施工图审查制度
六、 新加坡施工图审查制度
七、 新西兰施工图审查制度
第五节 优化“办理建筑许可”的改革方向
一、 世界银行的建议
二、 下一步的改革措施
第三章 获得电力
第一节 世界银行方法论
一、 总体描述
二、 数据
三、 结果分析
第二节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 排名的构成
二、 对仓库的假设
三、 对通电线路的假设
四、 对3月份用电量的假设
第三节 世界银行评估的指标
一、 程序
二、 时间
三、 成本
四、 供电可靠性和电费透明度
第四节 中国的改革及成效
一、 中国排名大幅跃升
二、 DB2019与DB2020中国指标城市评估结果
三、 中国的改革措施
四、 下一步的改革方向
第四章 登记财产
第一节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 关于案例的假设
二、 关于买方和卖方的假设
三、 关于财产的假设
第二节 世界银行评估的指标
一、 程序
二、 时间
三、 成本
四、 土地管理质量
第三节 中国的改革及成效
一、 中国排名明显提升
二、 DB2019与DB2020中国指标城市评估结果
三、 下一步的改革方向
第五章 获得信贷
第一节 世界银行方法论
一、 理论假设
二、 数据采集
三、 数据分析
第二节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 关于指标的假设
二、 关于担保债务人和担保债权人的假设
三、 关于两个情景案例的假设
第三节 世界银行评估的指标
一、 合法权利力度指数
二、 信贷信息深度指数
三、 信用服务机构覆盖面指数
四、 信贷登记处覆盖面指数
第四节 中国的改革及成效
一、 中国排名不进则退
二、 DB2019与DB2020中国指标城市评估结果
第五节 完善法律制度，提升中国排名
一、 世界银行关于“获得信贷”指标的规则体系
二、 世界银行关于担保形式的规定
三、 世界银行关于“登记对抗”的规则
四、 世界银行关于“担保物描述”的规则
五、 世界银行关于“担保利益”范围的规则
六、 世界银行关于“担保权益”行使的规则
七、 世界银行关于“登记机构和登记系统”的规则
第六章 保护少数投资者
第一节 世界银行方法论
一、 问题的提出
二、 防范自我交易指数的构建
三、 反自我交易指数的变量及赋值
第二节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 “纠纷调解指数”对企业的假设
二、 “纠纷调解指数”对交易的假设
三、 “股东治理指数”对企业的假设
第三节 世界银行评估的指标
一、 “保护少数投资者”的二级指标
二、 “保护少数投资者”指标的分值
第四节 中国的改革及成效
一、 中国排名迅速提升
二、 DB2019和DB2020中国指标城市评估结果
第五节 “纠纷调解指数”之中国得分评析
一、 披露程度指数
二、 董事责任程度指数
三、 股东诉讼便利度指数
第六节 “股东治理指数”之中国得分评析
一、 股东权利指数
二、 所有权和管理控制指数
三、 公司透明度指数
第七节 完善法律制度，提升中国排名
一、 系统解读规则，降低受访者正确作答的时间成本
二、 对《公司法》实行简易修订，以直接提升得分
三、 明晰规则，妥当配置控股股东、董事及高管的法律责任
四、 顺应世界银行方法论，调整优化法律相关表述
五、 深入研究相关问题，进而决定是否修法
第七章 跨境贸易
第一节 世界银行方法论
一、 发货延迟相当于距离增加
二、 交易量影响贸易成本
三、 数据采集与数据分析
第二节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 关于时间和成本的假设
二、 关于货物和交易的假设
三、 关于费用和运输方式的假设
第三节 世界银行评估的指标
一、 时间
二、 成本
三、 单证合规
四、 边界合规
第四节 中国的改革及成效
一、 中国排名显著提升
二、 DB2019和DB2020中国指标城市评估结果
三、 中国优化口岸营商环境的工作方案
四、 上海下一步的改革方向
附录 上海口岸深化跨境贸易营商环境改革若干措施
第八章 缴纳税费
第一节 世界银行方法论
一、 研究路径与研究方法
二、 数据采集与数据分析
三、 研究结论
第二节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 关于企业的假设
二、 关于税项和派款的假设
三、 关于增值税退税过程的假设
四、 关于企业所得税审核过程假设
第三节 世界银行评估的指标
一、 次数
二、 时间
三、 税项和派款总额
四、 报税后程序
第四节 中国的改革及成效
一、 中国排名明显提升
二、 DB2019与DB2020中国指标城市评估结果
三、 国家和上海的改革措施
第九章 执行合同
第一节 世界银行方法论
一、 激励、发展与程式主义理论
二、 数据采集的考量因素
三、 变量的描述
第二节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 关于法院的假设
二、 关于案件的假设
第三节 世界银行评估的指标
一、 时间
二、 成本
三、 司法程序质量
第四节 中国的改革及成效
一、 中国排名居于高位
二、 DB2019与DB2020中国指标城市评估结果
三、 上海法院的改革措施
四、 上海“执行合同”DB2018的得分情况
五、 下一步的改革方向
第十章 办理破产
第一节 世界银行方法论
一、 问题的提出
二、 案例的描述
三、 研究结论
第二节 世界银行评估标准的定义与假设
一、 关于企业的假设
二、 关于案例的假设
三、 关于其他相关方的假设
第三节 世界银行评估的指标
一、 时间
二、 成本
三、 回收率
四、 破产框架力度
第四节 中国的改革及成效
一、 中国排名上下波动
二、 DB2019与DB2020中国指标城市评估结果
三、 上海“办理破产”DB2018的得分情况
四、 下一步的改革方向
春收一粒粟，秋收万颗子——代后记