全面预算绩效管理读本

本书供各级政府党政领导干部、行政事业单位领导、各级人大专业委会委员、人大代表使用和参考，是关于预算绩效管理的科普读物。本书通过图文并茂的写作方式，向读者介绍预算绩效管理、预算绩效管理在发达国家的引入历程、实施预算绩效管理的理论依据、中国为什么要全面实施预算绩效管理、如何做到预算绩效管理的“全方位、全过程、全覆盖”等一系列问题，并结合中央和地方的案例来告诉读者，全流程绩效管理机制是如何构建的，希望能够在纳税人公共资金的分配和使用过程中，逐步引入“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念。

中国发展研究基金会是国务院发展研究中心发起成立的全国性基金会法人组织，其宗旨是支持政策研究，促进科学决策，服务中国发展。

前 言

2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，标志着全面实施预算绩效管理的顶层设计已经形成。

一、全面实施预算绩效管理是推动国家治理能力提升的深刻变革

国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理跟上时代步伐，创新治理方式，回应国民的现实需求，实现最佳的治理效果，为国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更实用的制度体系，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。

财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算作为财政制度的核心内容，必然要在国家治理中发挥重要的作用。政府预算制度与国家治理之间存在着内在的互动关系。一方面，政府依据每年的财政预算来安排政府活动，财政预算对国家治理起到一定的引导作用；另一方面，不同的国家治理结构和水平反过来对财政预算有着不同的影响和要求。越是预算制度完善的国家，其国家治理也就越高效、负责。

预算绩效管理突出责任和效率，关注产出和结果，是现代科学理论在政府管理上的具体运用。全面实 施预算绩效管理，对绩效目标实现程度开展评价，推进绩效信息公开，有利于为政府履行职能提供坚实的物质基础和体制保障，督促各级政府部门认真履职尽责，提高行政效率，全面提升政府效能，增强政府公信力和执行力，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

二、全面实施预算绩效管理是推动行政体制改革的重要抓手

全面预算绩效管理，不仅是财政的，而且是行政的、法律的和治理的。它是改革开放 40 多年来行政改革再出发的标志，也是经济全球化条件下实现我国政府治理能力和治理体系现代化的标志。

预算绩效管理能够推动全面行政改革的原因，在于资金支出与行政过程的结合。由于财政对行政的资金资源约束力，资金支出与行政过程的结合使财政成为公共行政的中心环节，行政组织的格局和各个行政环节的相互关系也必须随之进行重新布局和再构造。财政对决策、执行和监督过程的参与，可以普遍地适用于大多数行政领域。这样一来，预算绩效管理培育和再造出经济效率型政府，成为一个国家参与全球经济竞争取得优势的一个重要制度领域。

三、全面实施预算绩效管理是推动国家经济高质量发展的重要工具

党的十八大以来，我国经济运行保持在合理区间，发展质量和效益不断提升，国家财政实力迈上新台阶。2019 年，全国一般公共预算支出已经接近 24 万亿元，加上政府性基金预算、国有资本经营预算，财政支出规模更加可观。提高预算绩效管理水平，管好用好财政资金，把钱用到“刀刃”上、花出效益来，这是各级财政部门和所有预算单位的基本职责所在。随着国家“钱袋子”越来越沉，财政部门的责任也越来越大。按照公共产品理论，政府及其财政活动，如同个人产品的购买和消费一样，必须确保和体现消费者个人效用最大化的根本要求，实现对政府提供公共产品成本的约束和管理，符合投入产出的绩效观。在政府预算管理中，也必须强调财政支出的有效性，在关注有多大“蛋糕”可分配、分配到什么项目的同时，要更加关注公共政策的成本和效果，不断提高现代财政治理水平，通过有效配置财政资源，推动经济实现高质量发展。

全面实施预算绩效管理，健全预算绩效管理体制机制，必须在全社会牢固树立一种绩效理念，培养一种绩效意识 ，转化为一种绩效行动，进而形成广泛的行动自觉。为普及预算绩效管理意识，助力中国全面实施预算绩效管理改革，中国发展研究基金会委托中央财经大学财政税务学院、绩效管理研究中心编写《全面预算绩效管理读本》。本书的定位是面向各级政府党政领导、行政事业单位领导、各级人大专业委员会、人大代表的预算绩效管理的普及读物。本书通过图文并茂的写作方式，向读者介绍：什么是预算绩效管理、中国为什么要全面实施预算绩效管理、如何做到预算绩效管理的“全方位、全过程、全覆盖”，并结合具体案例说明全流程绩效管理机制是如何引入和构建的。最终实现在纳税人公共资金的分配和使用过程中，逐步引入“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念。

财政部预算评审中心为读本提供了案例素材支持，审计署财政审计司、河北省财政厅、北京市东城区财政局等单位对读本编撰与修改给予了大力支持，国务院发展研究中心、中国财政科学研究院、中国社会科学院的多位专家对读本内容提出了修改意见，中国发展研究基金会研究三部主任都静、项目主任朱美丽很好地承担了项目官员的工作。在此，对参与课题研究、读本写作、审核、出版等环节及提供帮助的单位和各位专家表示衷心感谢。

目前，全面预算绩效管理改革正处于攻坚克难的关键时期，现代财政制度的构建也在不断实践和推进之中，加之我们的理解和研究水平所限，书中难免疏漏和不足之处，欢迎读者予以批评指正，以便再版时修正。

第一章 预算绩效管理概论

第一节 政府预算 / 003

一、政府预算内涵 / 003

二、政府预算特征 / 004

三、政府预算组织体系 / 006

四、全口径预算管理 / 009

五、政府预算收支分类 / 012

第二节 预算绩效管理 / 017

一、政府绩效管理内涵 / 018

二、预算绩效管理内涵 / 019

三、为什么推进预算绩效管理 / 022

第三节 国家治理体系现代化与预算绩效管理 / 025

一、国家治理体系现代化的内涵 / 025

二、国家治理体系现代化是现代预算制度改革的价值取向 / 030

三、预算绩效管理是完善国家治理的突破口 / 032

四、预算绩效管理是推动国家经济高质量发展的重要工具 / 032

第二章 中国预算绩效管理的引进与发展

第一节 我国预算绩效管理的历史演变 / 037

一、我国预算绩效管理起步阶段（20 世纪90年代末至2003年） / 037

二、我国预算绩效管理发展阶段（2003 年至2017年） / 038

三、我国预算绩效管理新时代（2017 年至今） / 041

第二节 中央本级预算绩效管理的引进与发展 / 042

一、中央本级预算绩效管理的引进历程 / 042

二、中央本级预算绩效管理特点 / 047

第三节 地方层面预算绩效管理的引进与发展 / 049

一、以目标管理及指标库构建为牵引的广东省预算绩效管理改革 / 050

二、整体、规范、协同、透明的广州市预算绩效管理改革 / 052

三、讲求全面创新的北京市预算绩效管理改革 / 056

四、以结果为导向的上海市闵行区预算绩效管理改革 / 059

五、以政策论证和评价为核心的无锡市预算绩效管理改革 / 062

第三章 全面实施预算绩效管理

第一节 全面实施预算绩效管理的内涵 / 067

一、全面实施预算绩效管理的引入 / 067

二、全面实施预算绩效管理的意义 / 071

三、全面实施预算绩效管理的指导思想 / 073

四、全面实施预算绩效管理的原则 / 074

五、全面实施预算绩效管理的内容 / 075

第二节 构建全方位预算绩效管理格局 / 081

一、项目支出绩效管理 / 082

二、部门预算绩效管理 / 086

三、政策支出绩效管理 / 087

第三节 完善全覆盖预算绩效管理体系 / 090

一、“四本预算”绩效管理 / 090

二、政府投资基金绩效管理 / 091

三、政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理 / 092

第四节 建立全过程预算绩效管理链条 / 098

一、事前绩效评估机制 / 098

二、绩效目标管理 / 100

三、绩效运行监控管理 / 102

四、绩效评价管理 / 102

五、绩效评价结果反馈和应用管理 / 102

六、绩效信息公开管理 / 103

七、绩效监督问责管理 / 103

第四章 预算绩效一体化闭环管理

第一节 事前绩效评估 / 107

一、事前绩效评估的概论 / 107

二、事前绩效评估的流程 / 110

第二节 绩效目标管理 / 119

一、绩效目标的内涵 / 120

二、绩效目标的分类 / 120

三、绩效目标设定 / 121

四、绩效目标设定的方法 / 123

五、绩效目标审核 / 129

六、绩效目标批复 / 131

第三节 预算绩效运行监控 / 131

一、预算绩效运行监控的内涵 / 131

二、预算绩效监控的职责分工 / 132

三、预算绩效监控的范围和内容 / 132

四、预算绩效监控的方式和流程 / 133

五、预算绩效监控的结果应用 / 134

第四节 绩效评价实施 / 137

一、绩效评价的内涵 / 137

二、绩效评价的主体 / 138

三、绩效评价的原则 / 138

四、绩效评价的依据 / 139

五、绩效评价的对象 / 139

六、绩效评价的内容 / 140

七、绩效评价的指标体系 / 140

八、绩效评价的方法 / 141

九、绩效评价的组织管理 / 142

十、绩效评价的工作程序 / 143

十一、绩效评价报告 / 143

第五节 绩效评价结果反馈与应用管理 / 148

一、绩效评价结果反馈和应用管理 / 148

二、绩效信息公开和行政问责 / 149

第五章 预算绩效管理典型案例

第一节 国家农业综合开发产业化发展项目预算评审案例 / 152

一、总体思路及评审依据 / 152

二、评审程序安排 / 153

三、评审内容及标准 / 154

第二节 贫困白血病、先心病儿童救助项目案例 / 162

一、项目基本情况 / 162

二、绩效评价情况 / 163

三、绩效评价指标分析 / 165

四、综合评价情况及评价结论 / 168

五、相关问题及建议 / 170

第三节 北京市部门整体支出绩效评价案例 / 176

一、部门整体支出绩效评价 / 176

二、存在问题 / 178

三、政策建议 / 178

第四节 广东省生态保护补偿转移支付政策绩效评价 / 189

一、政策基本情况 / 189

二、政策主要绩效 / 190

三、政策存在问题 / 190

第六章 人大预决算绩效审查监督管理

第一节 人大预决算绩效审查监督管理概论 / 195

一、什么是人大预决算绩效审查监督 / 195

二、人大预决算绩效审查监督的特点 / 195

三、人大预决算绩效审查监督的依据 / 196

四、人大预决算绩效审查监督的内容 / 203

第二节 人大预算绩效审查监督管理 / 209

一、人大预算绩效审查监督的内涵 / 209

二、人大预算绩效审查监督的流程 / 209

三、人大预算绩效审查监督的方式 / 214

第三节 人大决算绩效审查监督管理 / 217

一、人大决算绩效审查监督的内涵 / 217

二、人大决算绩效审查监督的内容 / 217

三、人大决算绩效审查监督的流程 / 218

四、人大决算绩效审查监督的方式 / 219

第四节 人大预算联网审查监督 / 222

一、人大预算联网审查监督的内涵 / 222

二、人大预算联网审查监督的意义 / 223

三、人大预算联网审查监督的总体要求和基本原则 / 223

四、人大预算联网审查监督的内容和联网方式 / 225

五、人大预算联网审查监督实践 / 228

结束语 中国全面实施预算绩效管理展望

一、全面实施预算绩效管理的近期目标 / 235

二、全面实施预算绩效管理的远期目标 / 238

参考文献 / 241

致谢 / 243